За правовою природою консультативно-дорадчі органи є одним із механізмів реалізації права на участь в управлінні державними справами (ст.38 Конституції України). За своєю суттю участь в управлінні є складовою права на здійснення народовладдя.

Основною ознакою, що відокремлює це право від інших прав, є особиста, безпосередня участь кожного окремого громадянина у здійсненні безпосереднього народовладдя - безпосередньої демократії.

Право на участь в управлінні державними справами закріплене в Загальній декларації прав людини: «Кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників» (частина перша статті 21). У Міжнародному пакті про громадянські і політичні права зазначено, що кожний громадянин має право «брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників» (пункт «а» статті 25).

Очевидно, що здійснення цього права зумовлює необхідність запровадження певних механізмів його реалізації. Питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики регулювались Постанова КМУ від 15 жовтня 2004 р. № 1378, яка була скасована іншою Постановою від 26 листопада 2009 р. № 1302, а потім майже повністю скопійована у Постанові від 6 січня 2010 р. № 10. Одна з основних відмінностей цих нормативних актів – їх підписували різні прем’єр-міністри.

Припускаємо, що основним аргументом у затвердженні «новими» урядами в Україні «старих-нових» правил залучення громадян до участі в управлінні державними справами є виключно турбота про пересічних громадян і бажання покращити ефективність державного управління.

Практика реалізації права на участь в управлінні державними справами на рівні місцевих органів виконавчої влади є різною. Активність діяльності дорадчих органів чи інституту консультацій залежить насамперед від розуміння, бажання, готовності і здатності публічної адміністрації до врахування і застосування пропозицій громадськості у своїй діяльності, прийнятті відповідних владно-розпорядчих рішень. З іншого боку, не завжди активна громадськість спроможна ефективно реалізовувати своє конституційне право, бути адекватним і фаховим суб’єктом публічного діалогу.

Останнім часом, проблеми створення та діяльності дорадчих органів і консультацій з громадськістю переведено у ранг «надважливих» питань для нової урядової політики. Попри важливість питань усунення обмежень у створенні і діяльності громадських рад, покращення процедури консультацій з громадськістю, ініціатори таких «широких» ініціатив і обговорень допускають, на нашу думку, ряд суттєвих системних помилок.

По-перше. Дорадчі органи і консультації з громадськістю не є панацеєю. Вони не здатні суттєво покращити реалізацію принципів гласності, відкритості та прозорості в діяльності органів публічної адміністрації. Системність розвитку механізмів реалізації права на участь в управлінні державними справами потребує не менш послідовних революційних кроків стосовно функціонування системи органів публічної адміністрації, доступу до публічної інформації, здійснення громадського контролю, діяльності громадських організацій, відповідальності за порушення права на інформацію, покращенні кваліфікації суб’єктів такого «діалогу» тощо.

По-друге. Ефективність діяльності дорадчих органів і консультації з громадськістю дуже часто є сумнівною з точки зору «змістовності» і «результативності». За умови відсутності належного фундаменту і традицій для якісного «діалогу» із громадськістю, такі форми участі громадськості в державному управлінні є номінальними. Для прикладу, за результатами громадської експертизи діяльності місцевих органів виконавчої влади на Львівщині у 2008-2009 рр. стосовно оцінки ефективності діяльності дорадчих органів і консультацій з громадськістю, можна помітити чітку тенденцію до зростання кількості самих дорадчих органів, фактично пропорційного зменшення проведених засідань, прийнятих рішень, відсутності практики проведення консультацій з громадськістю. Про якісні характеристики таких форм участі у прийнятті рішень говорити не будемо.

По-третє. Як на наш погляд, суттєвою помилкою у створенні дорадчих органів є принцип «призначуваності» представників громадськості. Мабуть, орган публічної адміністрації повинен забезпечити рівні можливості участі в управлінні державними справами, а не на «власний розсуд» визначати хто мав би отримати це «дорадче право». Ця вибірковість або «власний розсуд» службовців спотворюють саму природу цих органів. Спадає на думку доволі різка алегорія: дарування удільними князями права служити у їхньому дворі звичайним кріпакам… Князям така дарча нічого не вартує, а для кріпака – це надзвичайно висока нагорода…

На нашу думку, запровадження «принципу виборності» дорадчих органів є цілковитим абсурдом. Встановлення принципу «виборності» дорадчих органів порушує інший фундаментальний принцип – «рівності», «рівних можливостей» участі в управлінні державними справами.

Створення виборних дорадчих органів частково дублює сутність і правову природу «асоціацій» об’єднань громадян, які створюються для досягнення спільних інтересів цих об’єднань. Очевидно, що й такі асоціації об’єднань громадян можуть безперешкодно брати участь у формуванні та реалізації державної політики шляхом внесення відповідних пропозицій, але поза межами діяльності дорадчих органів. Не зрозуміло, чим тоді пропозиції «асоціацій» за своєю значимістю і правовою суттю відрізнятимуться від пропозицій «дорадчого органу»?

Не зрозуміло, для чого обмежувати, а також створювати абсолютно необґрунтовані і невиправдані в демократичному суспільстві «фільтри» для «забезпечення» участі у діяльності дорадчих органів. «Виборність» дорадчих органів не сприяє розвитку конституційного права на участь у формуванні та реалізації державної політики. Звуження кількісного складу не є визначальним аргументом у покращенні діалогу «влада-громадськість» або якості функціонування самих дорадчих органів. Мова повинна йти перш за все не про застосування принципу «централізованого» створення дорадчих рад, а врахування їх галузевої і професійної орієнтації. Створення декількох спеціалізованих консультативно-дорадчих органів підвищить фаховість та ефективність їх роботи. На нашу думку, не варто встановлювати обмеження для створення виключно одного дорадчого органу – громадської ради при будь-якому органі, адже такий підхід також звужує можливості для реалізації відповідного конституційного права. Варто вживати більш ширший термін «консультативно-дорадчі органи при органах виконавчої влади».

На нашу думку, цілком виправданим і достатнім «фільтром» для забезпечення механізмів участі інститутів громадянського суспільства у державному управлінні може бути лише «формальний критерій». Суть формального критерію полягає у встановленні чіткої формальної процедури для включення відповідного суб’єкта до складу дорадчого органу.

По-четверте. Безпосередня демократія, не повинна застосовуватися сама по собі, вона має поєднувати форми участі громадськості із способами та засобами, які характеризують представницьку демократію, взаємодоповнювати їх, але не робити їх «конфліктними» з можливою підміною тих чи інших функцій відповідного органу. Реалізації права на участь в управлінні державними справами повинна природньо імплементуватись у державний механізм, взаємодоповнювати його, гармоніювати із ним, підсилювати його. Створення громадських «контра» інституцій із «квазі» повноваженнями, на нашу думку, є трішки неспівмірним із розвитком демократії загалом.

По-п’яте. Важливим у діяльності дорадчих органів є обсяг їх повноважень і можливостей впливати на державну політику у певних сферах. Не варто перебільшувати значення цього «впливу», адже він зазвичай обмежується оціночним означенням – можливістю «врахування» органами виконавчої влади пропозицій громадськості. Часто дорадчі органи в силу різних обставин перетворюються у рупори органів влади, які схвалюю відкриту і прозору «політику» цих органів, «одобряють» запропоновані механізми вирішення тих чи інших проблем. Зрештою, інколи можливості участі в управлінні державними справами через проведення громадських експертиз є значно ефективнішими, аніж діяльність колегіальних органів.

Зрозуміло, що дорадчі органи не є панацеєю і вони не здатні вирішити усі проблеми державного управління, але їхня діяльність повинна балансувати із суспільними викликами і запитами. Цей баланс повинен бути адекватним питанням розвитку громадянського суспільства.

Дорадча демократія та участь громадськості у формуванні та реалізації державної політики не повинно надто звужуватись і формалізуватись, обмежуватись фільтрами, які абсолютно необґрунтовані і неспівмірні з стандартами демократичного суспільства.